OC-12 - Compatibilidade de projeto de lei (CR) (Corte IDH)

ÍNTEGRA OFICIAL (espanhol)

CORTE INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS

OPINIÃO CONSULTIVA OC-12/91 DE 6 DE DEZEMBRO DE 1991

COMPATIBILIDADE DE UM PROJETO DE LEI COM O ARTIGO 8.2.h. DA CONVENÇÃO AMERICANA SOBRE DIREITOS HUMANOS

SOLICITADA PELO GOVERNO DA REPÚBLICA DA COSTA RICA

Estiveram presentes:

Héctor Fix-Zamudio, Presidente Thomas Buergenthal, Juiz Rafael Nieto Navia, Juiz Policarpo Callejas Bonilla, Juiz Sonia Picado Sotela, Juíza Julio A. Barberis, Juiz

Estiveram, além disso, presentes:

Manuel E. Ventura Robles, Secretário e Ana María Reina, Secretária Adjunta

A CORTE

integrada na forma antes mencionada,

refere-se à solicitação de opinião consultiva da seguinte maneira:

1. O Governo da República da Costa Rica (doravante “o Governo” ou “Costa Rica”), mediante comunicação de 22 de fevereiro de 1991, submeteu à Corte Interamericana de Direitos Humanos (doravante “a Corte”) uma solicitação de opinião consultiva de acordo com o disposto no artigo 64.2 da Convenção Americana sobre Direitos Humanos (doravante “a Convenção” ou “a Convenção Americana”), sobre a compatibilidade de um projeto de lei de reforma de dois artigos do Código de Processo Penal e de Criação do Tribunal Superior de Cassação Penal em trâmite perante a Assembleia Legislativa, com o artigo 8.2.h. da citada Convenção.

2. A solicitação de opinião consultiva formula as seguintes perguntas:

1. A Criação de um Tribunal de Cassação Penal, bem como as reformas propostas, adequam-se ao disposto pelo artigo 8.2 h), respondendo ao conteúdo do “direito de recorrer da sentença para juiz ou tribunal superior”?

2. No mesmo Artigo 8.2 h), da Convenção Interamericana de Direitos Humanos faz-se referência unicamente ao termo: “delitos”. Que posição se deve seguir com respeito às contravenções?

O Governo acrescenta em sua petição que faz a consulta motivado pela

necessidade de adequar o Sistema Processual Penal vigente, oferecer maiores garantias na Justiça Penal e cumprir o disposto no Artigo 8, Inciso 2.h), da Convenção Americana sobre Direitos Humanos, assinada em San José da Costa Rica, em 22 de novembro de 1969, que diz:

Artigo 8. Garantias Judiciais

[. . .]

2. Toda pessoa acusada de um delito tem direito a que se presuma sua inocência enquanto não se comprove legalmente sua culpa. Durante o processo, toda pessoa tem direito, em plena igualdade, às seguintes garantias mínimas:

[. . .]

h) direito de recorrer da sentença para juiz ou tribunal superior.

3. Os artigos projetados, sobre cuja compatibilidade com a Convenção se solicita opinião à Corte, são os seguintes:

ARTIGO 474- O imputado poderá interpor o recurso contra:

1. Toda sentença condenatória por delito.

2. A sentença de sobrestamento ou absolutória que lhe imponha uma medida curativa de segurança por tempo indeterminado.

3. Os autos que indeferirem a extinção da pena.

4. As resoluções que impouserem uma medida de segurança quando se considerar que o cumprimento da pena tenha sido ineficaz para a readaptação do réu.

ARTIGO 475- O autor civil poderá recorrer da sentença do Tribunal de Julgamento ou do Juiz Penal, desde que seu prejuízo seja igual ou superior ao valor pelo qual se admita o recurso de cassação em matéria civil. De acordo com as fixações que a respeito se fizeram conforme a lei.

ARTIGO 4°.- Cria-se o Tribunal Superior de Cassação Penal, com sede na cidade de San José, o qual terá as seções que o Tribunal Pleno julgar necessárias para o seu bom funcionamento, composta cada uma delas por três Juízes Superiores.

Os integrantes do mencionado Tribunal deverão reunir os mesmos requisitos exigidos para ser Magistrado e terão um salário superior ao dos Juízes Superiores Penais, de acordo com a fixação que a respeito se faça no orçamento da República. Além do disposto nesta lei, as normas relativas à organização e funcionamento que regem para os Tribunais Superiores Penais serão aplicáveis ao Tribunal de Cassação Penal.

Caberá a este Tribunal conhecer de todos os Recursos de Cassação, Revisão e Agravo, interpostos nos processos de Juiz Penal, contra as resoluções a que se referem os Artigos 472, 473, 475 e 476, do Código de Processo Penal, nos casos em que tais recursos forem admissíveis, para o que se aplicarão as regras estabelecidas no aludido Código.

4. O Governo designou como seu agente o Excelentíssimo Senhor Bernd H. Niehaus, Ministro das Relações Exteriores e Culto. Posteriormente, mediante comunicação de data de 10 de julho de 1991, designou como agente para todos os efeitos que a solicitação pudesse gerar o Bacharel Alvaro Jiménez Calderón, Diretor Jurídico do Ministério das Relações Exteriores e Culto.

5. Mediante notas de 9 e 12 de abril de 1991, em cumprimento ao disposto no artigo 52 do Regulamento da Corte, a Secretaria solicitou observações escritas e documentos relevantes sobre o assunto objeto da opinião consultiva, tanto aos Estados-Membros da Organização dos Estados Americanos (doravante “a OEA”) quanto, por intermédio do Secretário-Geral desta, a todos os órgãos a que se refere o Capítulo VIII da Carta da OEA.

6. O Presidente da Corte dispôs que as observações escritas e os documentos relevantes fossem apresentados na Secretaria o mais tardar em 15 de julho de 1991.

7. Foram recebidas observações dos governos de Belize, Costa Rica e Uruguai.

8. O Governo do Uruguai consideró que

[. . .] a opinião consultiva solicitada pelo Governo da Costa Rica não pode ser respondida pela Corte, em virtude de que não se cumpre com o disposto no art. 64.2 da Convenção.

Em sua OC 6/86 [A expressão “leis” no artigo 30 da Convenção Americana sobre Direitos Humanos, Opinião Consultiva OC-6/86 de 9 de maio de 1986. Série A No. 6] a respeito de uma opinião consultiva formulada pelo Uruguai, a Corte disse: ‘Que a palavra leis no art. 30 da Convenção significa norma jurídica de caráter geral, voltada ao bem comum, emanada dos órgãos legislativos constitucionalmente previstos e elaborada segundo o procedimento estabelecido pelas constituições dos Estados Partes para a formação das leis’.

Seguindo este critério expresso pela Corte em sua mais recente jurisprudência, apenas as regras de direito que receberam aprovação legislativa e promulgação executiva podem ser objeto de opinião consultiva obrigatória.

9. A Corte, vistas as observações apresentadas pelos Estados-Membros da OEA, proferiu uma resolução em 31 de julho de 1991 segundo a qual solicitou ao Governo que apresentasse sua opinião. Da mesma forma, solicitou à Comissão Interamericana de Direitos Humanos (doravante “a Comissão” ou “a Comissão Interamericana”) que apresentasse a informação que tivesse sobre o trâmite dos casos contra a Costa Rica nos quais se alega a violação do artigo 8.2.h. da Convenção.

10. De acordo com a resolução antes mencionada, o Governo apresentou, em 1 de outubro de 1991, uma petição na qual afirma o seguinte:

[. . .]

Analisando a objeção do Representante do Uruguai com respeito à Opinião Consultiva OC-6/86 (supra 8) de 09 de maio de 1986, solicitada pelo Governo, este Ministério considera que a mesma não contradiz em absoluto a Opinião Consultiva OC-4/84 (Proposta

de modificação da Constituição Política da Costa Rica relacionada com a naturalização, Opinião Consultiva OC-4/84 de 19 de janeiro de 1984. Série A No. 4), por se tratar de um tópico diferente. Não apenas não encontramos contradição alguma, como tampouco consideramos que limite de alguma forma a competência da Corte para admitir ou rejeitar uma solicitação de Opinião Consultiva.

O Governo acrescentou com respeito à Opinião Consultiva “A expressão ‘leis’” (supra 8) que

[f]ica claro que tal opinião se refere especificamente ao conceito de leis contido no artigo 30 da Convenção, máxime que o mesmo artigo se refere a restrições expressamente autorizadas, com fins legítimos ou que obedeçam a razões de interesse geral sem se afastar do propósito para o qual foram estabelecidas (controle por desvio de poder) e que estejam dispostas por leis e se apliquem de conformidade com elas.

11. Mediante comunicação de 30 de setembro de 1991, a Comissão informou a Corte sobre os casos em trâmite perante ela contra a Costa Rica, nos quais se alegou violação do artigo 8.2.h. da Convenção Americana. A esse respeito, a Comissão explicou, entre outras coisas, que

[d]esde 1984, a Comissão começou a receber denúncias contra o Estado da Costa Rica, por suposta violação da garantia judicial do Artigo 8.2.h, “direito de recorrer da sentença a juiz ou tribunal superior”. Concretamente, apontava-se que o Código de Processo Penal (C.P.P.) daquele país não previa o “recurso de cassação” para certos crimes, entre eles, a sentença inferior a dois anos de prisão imposta por “Tribunal de Julgamento” e a sentença inferior a 6 meses de reclusão, imposta pelo “Juiz Criminal” (Art. 474, inc. 1 e 2 do C.P.P.).

No total, a Comissão chegou a abrir nove casos sobre a mesma alegada violação do Artigo 8.2.h) da Convenção. No entanto, a Comissão pronunciou-se apenas no primeiro dos casos apresentados [. . .] Nos demais casos, embora se lhes tenha dado a tramitação correspondente, a Comissão não se pronunciou, pendente o cumprimento da recomendação efetuada pela Comissão de adequar a legislação interna da Costa Rica ao prescrito pela Convenção, dado que tal modificação legislativa teria efeitos gerais e não apenas para um caso concreto, e, em consequência, beneficiaria todos os demais peticionários.

[. . .]

II

12. Esta solicitação de opinião consultiva foi submetida à Corte de acordo com o artigo 64.2 da Convenção, pela Costa Rica, que é um Estado-Membro da OEA. Nela se pede para determinar a compatibilidade entre um projeto de lei atualmente

em tramitação perante a Assembleia Legislativa da Costa Rica e o artigo 8.2.h. da Convenção.

13. O artigo 64 da Convenção dispõe:

Artigo 64

1. Os Estados-Membros da Organização poderão consultar a Corte sobre a interpretação desta Convenção ou de outros tratados concernentes à proteção dos direitos humanos nos Estados Americanos. Da mesma forma, poderão consultá-la, no que lhes compete, os órgãos enumerados no capítulo X da Carta da Organização dos Estados Americanos, reformada pelo Protocolo de Buenos Aires.

2. A Corte, a pedido de um Estado-Membro da Organização, poderá emitir pareceres sobre a compatibilidade entre qualquer de suas leis internas e os mencionados instrumentos internacionais.

III

14. Com base no artigo 64.2 da Convenção, a Costa Rica tem o direito de consultar a Corte sobre a compatibilidade entre suas leis internas e a Convenção Americana. Contudo, tal como salientou repetidamente a Corte, essa consideração por si só não basta para aceitar toda consulta que lhe seja apresentada, nem tampouco obriga a Corte a responder às perguntas que lhe sejam submetidas [“Outros tratados” objeto da função consultiva da Corte (art. 64 Convenção Americana sobre Direitos Humanos), Opinião Consultiva OC-1/82, de 24 de setembro de 1982. Série A No. 1, parág. 31]. O fato de a Corte admitir ou não a presente consulta dependerá da resolução de vários pontos que deverão ser examinados previamente.

15. Em suas observações sobre a presente solicitação de opinião consultiva, o Governo do Uruguai sustenta que a Corte carece de competência para responder à consulta devido ao fato de que um projeto de lei não é uma “lei interna” no sentido do artigo 64.2 da Convenção, tal como essa expressão foi interpretada pela Corte em sua Opinião Consultiva “A expressão ‘leis’” , na qual o Tribunal opinou

que a palavra leis no artigo 30 da Convenção significa norma jurídica de caráter geral, voltada ao bem comum, emanada dos órgãos legislativos constitucionalmente previstos e democraticamente eleitos, e elaborada segundo o procedimento estabelecido pelas constituições dos Estados-Partes para a formação das leis (“A expressão ‘leis’”, supra 8, parág. 38).

Sustenta o Governo do Uruguai que unicamente as normas legais que cumprem esses requisitos são “leis internas” no sentido do artigo 64.2 da Convenção e, por conseguinte, objeto de opinião consultiva.

16. O artigo 30 da Convenção a que se refere a Opinião Consultiva “A expressão ‘leis’” dispõe:

Artigo 30. Alcance das Restrições

As restrições permitidas, de acordo com esta Convenção, ao gozo e exercício dos direitos e liberdades nela reconhecidos não podem ser aplicadas senão de acordo com leis que forem promulgadas por razões de interesse geral e com o propósito para o qual foram estabelecidas.

17. Quando a Corte interpretou a expressão “leis” no artigo 30 da Convenção, foi precisa ao ressaltar que não se tratava

de dar uma resposta aplicável a todos os casos em que a Convenção utiliza expressões como “leis”, “lei”, “disposições legislativas”, “disposições legais”, “medidas legislativas”, “restrições legais” ou “leis internas”. Em cada ocasião em que tais expressões são usadas, seu sentido deve ser determinado especificamente (“A expressão ‘leis’”, supra 8, parág. 16).

O artigo 30 da Convenção é uma norma de caráter especial que pressupõe que certas restrições ao exercício de direitos e liberdades só podem ser aplicadas conforme leis que tenham entrado em vigor.

18. Essa Opinião Consultiva e a definição de lei que a Corte deu nessa oportunidade referem-se, portanto, somente ao artigo 30 da Convenção Americana e não podem ser transpostas, sem mais, ao artigo 64.2 dessa Convenção. O argumento do Uruguai não basta, por conseguinte, para rejeitar a presente solicitação.

19. Em sua Opinião Consultiva “Proposta de modificação” (supra 10), a Corte teve oportunidade de interpretar in extenso o artigo 64.2 da Convenção, que é o invocado pela Costa Rica. O Governo havia formulado uma solicitação de opinião consultiva sobre a compatibilidade entre a Convenção e um projeto de reforma constitucional.

20. A Corte consideró naquela oportunidade que, como o propósito de sua competência consultiva é o de “ajudar os Estados e órgãos a cumprir e a aplicar tratados em matéria de direitos humanos, sem submetê-los ao formalismo e ao sistema de sanções que caracteriza o processo contencioso” [Restrições à pena de morte (arts. 4.2 e 4.4 Convenção Americana sobre Direitos Humanos), Opinião Consultiva OC-3/83 de 8 de setembro de 1983. Série A No. 3, parág. 43, citado em “Proposta de modificação”, supra 10, parág. 19],

abster-se [. . .] de atender à solicitação de um Governo porque se trate de ‘projetos de lei’ e não de leis formadas e em vigor, poderia, em alguns casos, equivaler a forçar tal Governo à violação da Convenção, mediante a adoção formal e possivelmente a aplicação da medida legislativa, para depois recorrer à Corte em busca da opinião (Ibid., parág. 26).

21. Por outro lado, naquela oportunidade, a Corte disse que “o ‘sentido comum’ dos termos [de um tratado] não pode ser uma regra por si mesma, mas deve inserir-se no contexto e, em especial, no objeto e finalidade do tratado” (Ibid., parág. 23).

22. Foram as considerações antecedentes que levaram a Corte, nessa ocasião, a responder à consulta formulada e a decidir que, em determinadas circunstâncias, a Corte, no exercício da faculdade prevista no artigo 64.2, pode responder a consultas sobre compatibilidade entre “projetos de lei” e a Convenção.

IV

23. A Corte deve agora examinar os fatos específicos que dizem respeito a esta solicitação, os quais são relevantes, pois a Corte assinalou

a inadmissibilidade de toda solicitação de consulta que leve a desvirtuar a jurisdição contenciosa da Corte ou, em geral, a enfraquecer ou alterar o sistema previsto pela Convenção, de maneira que se possam ver prejudicados os direitos das vítimas de eventuais violações dos direitos humanos (“Outros tratados”, supra 14, parág. 31. Ver, da mesma forma, Restrições à pena de morte, supra 20, parágs. 36-37).

24. A Corte solicitou à Comissão Interamericana informações sobre os casos em tramitação perante ela contra a Costa Rica, por violação do artigo 8.2.h. da Convenção Americana (supra 9). Segundo decorre da resposta da Comissão, haveria nove casos sobre essa questão. Em um deles, o 9328, a Comissão adotou em 1986 a Resolução nº 26/86, na qual expressou que a Costa Rica havia violado o artigo 8.2.h. da Convenção, recomendou a esse país adotar as medidas necessárias para remediar essa situação e resolveu que apresentaria o assunto à Corte se tais medidas não fossem adotadas dentro de um prazo de seis meses. Posteriormente, o Governo solicitou e obteve da Comissão dois prazos adicionais de seis meses cada um para cumprir os termos dessa resolução. Em setembro de 1988, a Comissão lembrou ao Governo o cumprimento da Resolução nº 26/86. No mês seguinte, este último pediu uma nova prorrogação de seis meses por ter enviado o correspondente projeto de lei à Assembleia Legislativa. A Comissão concedeu ao Governo uma prorrogação de 120 dias. Em setembro de 1989, a Costa Rica compareceu perante a Comissão, apresentou o texto do projeto de lei e solicitou uma nova prorrogação do prazo até a sessão seguinte da Comissão, que seria realizada em maio de 1990. Aguardando a aprovação do projeto, a Comissão paralisou a tramitação dos demais casos.

25. Durante sua sessão de maio de 1990, não tendo a Costa Rica ainda cumprido a resolução Nº 26/86, a Comissão deliberou mais uma vez sobre a possibilidade de enviar o caso à Corte. Finalmente optou por não fazê-lo devido ao fato de a Costa Rica ter-lhe informado que sua Suprema Corte acabara de decidir que o “artigo 8.2.h. da Convenção era aplicável diretamente pelos juízes nacionais (ou self-executing)”. Esta transmitiu a posição do Governo ao peticionário no caso 9328 sem receber resposta. A Comissão dirigiu comunicações semelhantes aos

peticionários nos demais casos pendentes, mas ainda não adotou nenhuma resolução a esse respeito.

26. As prorrogações reiteradas solicitadas pelo Governo e concedidas pela Comissão atrasaram notavelmente a solução dos casos apresentados. Em fevereiro de 1991, cinco anos depois de a Comissão ter adotado sua resolução 26/86 na qual, entre outras coisas, manifestou que, eventualmente, submeteria o caso à Corte, a Costa Rica resolve solicitar uma opinião consultiva sobre um projeto de legislação que, decorrido todo esse prazo, ainda não foi adotada.

27. Mas, adicionalmente, como ficou expresso, a Comissão tem sob sua consideração alguns casos contra a Costa Rica com fundamento na suposta violação por esse Estado do artigo 8.2.h. da Convenção. A Comissão manteve suspenso durante longo tempo o envio de um deles à Corte e os outros têm seu trâmite suspenso no aguardo da sorte que possa correr um projeto de reforma legal que ela e o próprio Governo entendem que poderia resolver a situação para o futuro.

V

28. A Corte entende que uma resposta às perguntas da Costa Rica, que poderia trazer como resultado uma solução de maneira encoberta, pela via da opinião consultiva, de assuntos litigiosos ainda não submetidos à consideração da Corte, sem que as vítimas tenham oportunidade no processo, distorceria o sistema da Convenção. O procedimento contencioso é, por definição, uma oportunidade na qual os assuntos são discutidos e confrontados de uma maneira muito mais direta do que no processo consultivo, do qual não se pode privar os indivíduos que não participam deste. Os indivíduos são representados no processo contencioso perante a Corte pela Comissão, cujos interesses podem ser de outra ordem no processo consultivo.

29. Embora, aparentemente, o projeto de lei tenda a corrigir para o futuro os problemas que geraram as petições contra a Costa Rica atualmente perante a Comissão, um pronunciamento da Corte poderia, eventualmente, interferir em casos que deveriam concluir seu procedimento perante a Comissão nos termos ordenados pela Convenção (Caso Viviana Gallardo e Outras, Nº G 101/81. Série A. Decisão de 13 de novembro de 1981, par. 24).

30. Tudo o que antecede indica claramente que nos encontramos diante de um daqueles eventos nos quais, porquanto se poderia desvirtuar a jurisdição contenciosa e verem-se prejudicados os direitos humanos daqueles que formularam petições perante a Comissão, a Corte deve fazer uso de sua faculdade de não responder a uma consulta.

VI

31. Pelas razões expostas,

A CORTE

por unanimidade,

decide não responder à consulta formulada pelo Governo da Costa Rica.

Redigida em espanhol e em inglês, fazendo fé o texto em espanhol, em San José, Costa Rica, no dia 6 de dezembro de 1991.

Héctor Fix-Zamudio Presidente

Thomas Buergenthal

Rafael Nieto Navia

Policarpo Callejas Bonilla

Sonia Picado Sotela

Julio A. Barberis

Manuel E. Ventura Robles Secretário