OC-06 - A expressão 'leis' no art. 30 da CADH (Corte IDH)

ÍNTEGRA OFICIAL (espanhol)

CORTE INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS

PARECER CONSULTIVO OC-6/86 DE 9 DE MAIO DE 1986

A EXPRESSÃO "LEIS" NO ARTIGO 30 DA CONVENÇÃO AMERICANA SOBRE DIREITOS HUMANOS

SOLICITADO PELO GOVERNO DA REPÚBLICA ORIENTAL DO URUGUAI

Estiveram presentes:

Thomas Buergenthal, Presidente Rafael Nieto Navia, Vice-Presidente Rodolfo E. Piza E., Juiz Pedro Nikken, Juiz Héctor Fix-Zamudio, Juiz Héctor Gros Espiell, Juiz Jorge R. Hernández Alcerro, Juiz

Estiveram, além disso, presentes:

Charles Moyer, Secretário, e Manuel Ventura, Secretário-Adjunto

A CORTE,

integrada na forma acima mencionada,

emite o seguinte parecer consultivo:

1. O Governo da República Oriental do Uruguai ( em diante " o Governo " ou " o Uruguai " ), mediante comunicação de 14 de agosto de 1985, submeteu à Corte Interamericana de Direitos Humanos ( em diante " a Corte " ) uma solicitação de parecer consultivo sobre o alcance da expressão leis empregada pelo artigo 30 da Convenção Americana sobre Direitos Humanos ( em diante " a Convenção " ou " a Convenção Americana " ).

2. Por nota de data 31 de outubro de 1985, em cumprimento do disposto pelo artigo 52 do Regulamento da Corte ( em diante " o Regulamento " ), a Secretaria solicitou observações escritas sobre o tema objeto da presente consulta a todos os Estados Membros da Organização dos Estados Americanos ( em diante " a OEA " ), bem como, por meio do Secretário-Geral desta, a todos os órgãos a que se refere o Capítulo X da Carta da OEA.

3. O Presidente da Corte dispôs que as observações escritas e os documentos relevantes fossem apresentados na Secretaria antes de 10 de janeiro de 1986, para serem considerados pela Corte durante seu Décimo Quarto Período Ordinário de Sessões, celebrado de 13 a 21 de janeiro de 1986.

4. A comunicação da Secretaria foi respondida pelos governos da Costa Rica e da Jamaica. Da mesma forma, o professor argentino Raúl Emilio Vinuesa ofereceu seus pontos de vista sobre a consulta como amicus curiae.

5. Com o objetivo de que a Corte ouvisse as opiniões dos Estados Membros e dos órgãos da OEA sobre a solicitação, realizou-se uma audiência pública na quinta-feira, 16 de janeiro de 1986.

6. Compareceram a esta audiência pública as seguintes pessoas:

Pelo Governo da Costa Rica:

Lic. Carlos José Gutiérrez, Agente e Ministro das Relações Exteriores e Culto,

Lic. Manuel Freer Jiménez, Agente e Assessor Jurídico do Ministério das Relações Exteriores e Culto

Pela Comissão Interamericana de Direitos Humanos:

Dr. Edmundo Vargas Carreño, Secretário-Executivo, em virtude da representação que lhe foi conferida pelo Presidente do referido órgão.

I

7. Nas considerações que originaram a consulta, o Governo assinala que

Cabe perguntar-se acerca da expressão leis utilizada ( no artigo 30 da Convenção ), no sentido de se refere a leis em sentido formal -norma jurídica emanada do Parlamento e promulgada pelo Poder Executivo, com as formas exigidas pela Constituição-, ou em sentido material, como sinônimo de ordenamento jurídico, prescindindo do procedimento de elaboração e do nível normativo que lhe pudesse corresponder na escala hierárquica da respectiva ordem jurídica ( parág. 2 ).

8. Também em ditas considerações se faz ver que no problema formulado

Jogaria, além disso, a necessária harmonização da Convenção de São José com os demais instrumentos básicos do sistema jurídico interamericano, em particular a Carta, que faz do " exercício efetivo da democracia representativa " ( art. 3.d ), um dos princípios dos Estados Americanos.

Obviamente, a democracia representativa assenta-se no Estado de Direito e este pressupõe a proteção via lei dos direitos humanos ( parág. 8 ).

II

9. Esta solicitação de parecer consultivo foi submetida à Corte pelo Uruguai, um Estado-Parte na Convenção Americana e Membro da OEA. Segundo o artigo 64.1 da Convenção, " os Estados Membros da Organização poderão consultar a Corte sobre a interpretação desta Convenção ou de outros tratados concernentes à proteção dos direitos humanos nos Estados Americanos ". A solicitação do Governo pretende a interpretação do artigo 30 da Convenção e está, portanto, incluída na previsão do artigo 64.

10. A presente solicitação de parecer consultivo deve ser considerada dentro do quadro do disposto no parágrafo 1 do artigo 64 da Convenção, ainda que não seja invocado especialmente. Esta conclusão é evidente, visto que o que se solicita é a interpretação de um artigo da Convenção e não se suscita nenhuma questão relativa à " compatibilidade entre qualquer de suas leis internas e os mencionados instrumentos internacionais " (art. 64.2 ).

11. Trata-se de uma consulta que busca a interpretação de uma norma de especial interesse referente à aplicação das possíveis restrições ao gozo e exercício dos direitos e liberdades reconhecidos pela Convenção, por tudo o que é admissível nos termos da Convenção e do Regulamento. Não existe, por outra parte, nenhuma razão para que a Corte faça uso das faculdades de natureza permissiva implícitas em sua competência consultiva, as quais poderiam tê-la levado a não emiti-la ( " Outros tratados " objeto da função consultiva da Corte ( art. 64 Convenção Americana sobre Direitos Humanos ), Parecer Consultivo OC-1/82 de 24 de setembro de 1982. Série A No. 1, parág. 31. Restrições à pena de morte ( arts. 4.2 e 4.4 Convenção Americana sobre Direitos Humanos ), Parecer Consultivo OC-3/83 de 8 de setembro de 1983. Série A No. 3, parág. 28 ). A Corte, em consequência, admite a petição e passa a respondê-la.

III

12. A Convenção estabelece:

Artigo 30.- Alcance das Restrições

As restrições permitidas, de acordo com esta Convenção, ao gozo e exercício dos direitos e liberdades reconhecidos na mesma, não podem ser aplicadas senão conforme a leis que forem promulgadas por razões de interesse geral e com o propósito para o qual foram estabelecidas.

13. A interpretação desta norma deve ser feita de boa-fé, conforme o sentido comum que se deve atribuir aos termos empregados pelo tratado em seu contexto e levando em conta seu objeto e fim ( art. 31 da Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados ). Os termos empregados limitam as restrições possíveis aos direitos e liberdades reconhecidos pela Convenção aos casos em que elas derivem de leis que cumpram com as exigências impostas pelo próprio artigo.

14. O artigo 30 refere-se às restrições que a própria Convenção autoriza a propósito dos diferentes direitos e liberdades que a mesma reconhece. Deve-se ressaltar que, segundo a Convenção ( art. 29.a ), é ilícito todo ato orientado para a supressão de qualquer um dos direitos por ela proclamados. Em circunstâncias excepcionais e sob condições precisas, a Convenção permite suspender temporariamente algumas das obrigações contraídas pelos Estados ( art. 27 ). Em condições normais, cabem unicamente restrições ao gozo e exercício de tais direitos. A distinção entre restrição e supressão do gozo e exercício dos direitos e liberdades resulta da própria Convenção (arts. 16.3, 29.a e 30 ). Trata-se de uma distinção importante e a emenda introduzida a esse respeito na última etapa da elaboração da Convenção, na Conferência Especializada de São José, para incluir as palavras " ao gozo e exercício ", clarificou conceitualmente a questão ( Conferência Especializada Interamericana sobre Direitos Humanos, São José, Costa Rica, 7-22 de novembro de 1969, Atas

e Documentos, OEA/Ser. K/XVI/1.2, Washington, D.C. 1973 ( em diante " Atas e Documentos " ) repr. 1978, esp. pág. 274 ).

15. A Corte entra agora a analisar a disjuntiva de se " a expressão leis utilizada pela disposição transcrita... se refere a leis em sentido formal -norma jurídica emanada do Parlamento e promulgada pelo Poder Executivo, com as formas exigidas pela Constituição- " ou se, em vez disso, é usada " em sentido material, como sinônimo de ordenamento jurídico, prescindindo do procedimento de elaboração e do nível normativo que lhe pudesse corresponder na escala hierárquica da respectiva ordem jurídica ".

16. A pergunta limita-se a indagar sobre o sentido da palavra leis no artigo 30 da Convenção. Não se trata, em consequência, de dar uma resposta aplicável a todos os casos em que a Convenção utiliza expressões como " leis ", " lei ", " disposições legislativas ", " disposições legais ", " medidas legislativas ", " restrições legais " ou " leis internas ". Em cada ocasião em que tais expressões são usadas, seu sentido deve ser determinado especificamente.

17. Não obstante o exposto, os critérios do artigo 30 são de fato aplicáveis a todos aqueles casos em que a expressão lei ou locuções equivalentes são empregadas pela Convenção a propósito das restrições que ela própria autoriza com relação a cada um dos direitos protegidos. Com efeito, a Convenção não se limita a proclamar o conjunto de direitos e liberdades cuja inviolabilidade se garante a todo ser humano, mas também faz referência às condições particulares nas quais é possível restringir o gozo ou exercício de tais direitos ou liberdades sem violá-los. O artigo 30 não pode ser interpretado como uma espécie de autorização geral para estabelecer novas restrições aos direitos protegidos pela Convenção, que se somaria às limitações permitidas na regulamentação particular de cada um deles. Pelo contrário, o que o artigo pretende é impor uma condição adicional para que as restrições, singularmente autorizadas, sejam legítimas.

18. Ao ler o artigo 30 em concordância com outros nos quais a Convenção autoriza a imposição de limitações ou restrições a determinados direitos e liberdades, observa-se que exige para estabelecê-las o cumprimento concorrente das seguintes condições:

a. Que se trate de uma restrição expressamente autorizada pela Convenção e nas condições particulares em que a mesma foi permitida;

b. Que os fins para os quais se estabelece a restrição sejam legítimos, ou seja, que obedeçam a " razões de interesse geral " e não se afastem do " propósito para o qual foram estabelecidas ". Este critério teleológico, cuja análise não foi requerida na presente consulta, estabelece um controle por desvio de poder; e

c. Que tais restrições estejam dispostas pelas leis e se apliquem de conformidade com elas.

19. O significado do vocábulo leis deve ser buscado como termo incluído em um tratado internacional. Não se trata, em consequência, de determinar a acepção do substantivo leis no direito interno de um Estado-Parte.

20. Nesse sentido, a Corte leva em consideração o fato de que os sistemas jurídicos dos Estados-Partes na Convenção se derivam de tradições diferentes. Alguns se inscrevem no sistema da " common law " e outros seguem a tradição romanista. Seus regimes constitucionais mostram particularidades vinculadas com seu desenvolvimento jurídico e político. O conceito de leis não pode ser interpretado em abstrato e, em consequência, não deve se divorciar do contexto da ordem jurídica que lhe dá sentido e incide em sua aplicação ( Cfr. Eur. Court H.R., The Sunday Times case, judgment of 26 April 1979, Series A no. 30, párr. 47 ).

21. O sentido da palavra leis dentro do contexto de um regime de proteção aos direitos humanos não pode ser desvinculado da natureza e da origem de tal regime. Com efeito, a proteção aos direitos humanos, em especial os direitos civis e políticos reunidos na Convenção, parte da afirmação da existência de certos atributos invioláveis da pessoa humana que não podem ser legitimamente prejudicados pelo exercício do poder público. Trata-se de esferas individuais que o Estado não pode vulnerar ou nas quais só pode penetrar limitadamente. Assim, na proteção aos direitos humanos, está necessariamente compreendida a noção da restrição ao exercício do poder estatal.

22. Por isso, a proteção dos direitos humanos requer que os atos estatais que os afetem de maneira fundamental não fiquem ao arbítrio do poder público, mas estejam cercados de um conjunto de garantias voltadas a assegurar que não se vulnerem os atributos invioláveis da pessoa, entre as quais, talvez a mais relevante tenha de ser que as limitações se estabeleçam por uma lei adotada pelo Poder Legislativo, de acordo com o estabelecido pela Constituição. Por meio deste procedimento não só se reveste tais atos do assentimento da representação popular, mas também se permite às minorias expressar sua inconformidade, propor iniciativas distintas, participar da formação da vontade política ou influenciar a opinião pública para evitar que a maioria atue arbitrariamente. Na verdade, este procedimento não impede em todos os casos que uma lei aprovada pelo Parlamento venha a ser violatória dos direitos humanos, possibilidade que reclama a necessidade de algum regime de controle posterior, mas é, sem dúvida, um obstáculo importante para o exercício arbitrário do poder.

23. O exposto se deduziria do princípio - assim qualificado pela Corte Permanente de Justiça Internacional ( Consistency of Certain Danzig Legislative Decrees with the Constitution of the Free City, Advisory Opinion, 1935, P.C.I.J., Series A/B, No. 65, pág. 56 ) - de legalidade, que se encontra em quase todas as constituições americanas elaboradas desde finais do Século XVIII, que é consubstancial com a ideia e o desenvolvimento do direito no mundo democrático e que tem como corolário a aceitação da chamada reserva de lei, de acordo com a qual os direitos fundamentais só podem ser restringidos por lei, enquanto expressão legítima da vontade da nação.

24. A reserva de lei para todos os atos de intervenção na esfera da liberdade, dentro do constitucionalismo democrático, é um elemento essencial para que os direitos do homem possam estar juridicamente protegidos e existir plenamente na realidade. Para que os princípios de legalidade e reserva de lei constituam uma garantia efetiva dos direitos e liberdades da pessoa humana, requer-se não só sua proclamação formal, mas a existência de um

regime que garanta eficazmente sua aplicação e um controle adequado do exercício das competências dos órgãos.

25. Já em 1789, a Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão expressava em seu artigo 4º que

A liberdade consiste em poder fazer tudo o que não prejudica a outrem; assim, o exercício dos direitos naturais de cada homem não tem outros limites senão os que garantem aos demais membros da sociedade o gozo desses mesmos direitos. Estes limites só podem ser determinados pela Lei.

Desde então este critério tem constituído um princípio fundamental do desenvolvimento constitucional democrático.

26. Em tal perspectiva não é possível interpretar a expressão leis, utilizada no artigo 30, como sinônimo de qualquer norma jurídica, pois isso equivaleria a admitir que os direitos fundamentais podem ser restringidos pela só determinação do poder público, sem outra limitação formal que a de consagrar tais restrições em disposições de caráter geral. Tal interpretação conduziria a desconhecer limites que o direito constitucional democrático estabeleceu desde que, no direito interno, se proclamou a garantia dos direitos fundamentais da pessoa; e não se compadeceria com o Preâmbulo da Convenção Americana, segundo o qual " os direitos essenciais do homem... têm como fundamento os atributos da pessoa humana, razão pela qual justificam uma proteção internacional, de natureza convencional coadjuvante ou complementar da que oferece o direito interno dos Estados americanos ".

27. A expressão leis, no âmbito da proteção aos direitos humanos, careceria de sentido se com ela não se aludisse à ideia de que a só determinação do poder público não basta para restringir tais direitos. O contrário equivaleria a reconhecer uma virtualidade absoluta aos poderes dos governantes frente aos governados. Em contrapartida, o vocábulo leis ganha todo o seu sentido lógico e histórico se for considerado como uma exigência da necessária limitação à interferência do poder público na esfera dos direitos e liberdades da pessoa humana. A Corte conclui que a expressão leis, utilizada pelo artigo 30, não pode ter outro sentido senão o de lei formal, ou seja, norma jurídica adotada pelo órgão legislativo e promulgada pelo Poder Executivo, segundo o procedimento requerido pelo direito interno de cada Estado.

28. A Convenção não se limita a exigir uma lei para que as restrições ao gozo e exercício dos direitos e liberdades sejam juridicamente lícitas. Requer, além disso, que essas leis sejam editadas " por razões de interesse geral e com o propósito para o qual foram estabelecidas ". O critério segundo o qual as restrições permitidas devem ser aplicadas " com o propósito para o qual foram estabelecidas " já se encontrava reconhecido no Projeto de Convenção sobre Direitos Humanos elaborado pelo Conselho Interamericano de Jurisconsultos ( 1959 ), no qual se expressava que tais restrições " não poderão ser aplicadas com outro propósito ou desígnio senão aquele para o qual foram previstas " ( Anuario Interamericano de Derechos Humanos, 1968, Washington, D.C.: Secretaría General, OEA, 1973, pág. 248 ). Por outro lado, a exigência de que a aplicação das restrições esteja " conforme a leis que se dictaren por razões de interesse geral " é o resultado de uma emenda

introduzida no projeto final, na Conferência Especializada de San José, em 1969 ( Actas y Documentos, supra 14, pág. 274 ).

29. O requisito segundo o qual as leis devem ser ditadas por razões de interesse geral significa que devem ter sido adotadas em função do " bem comum " (art. 32.2 ), conceito que deve ser interpretado como elemento integrante da ordem pública do Estado democrático, cujo fim principal é " a proteção dos direitos essenciais do homem e a criação de circunstâncias que lhe permitam progredir espiritual e materialmente e alcançar a felicidade " ( " Declaração Americana dos Direitos e Deveres do Homem " ( em diante " Declaração Americana " ), Considerandos, parágr. 1 ).

30. "Bem comum " e " ordem pública " na Convenção são termos que devem ser interpretados dentro do sistema da mesma, que tem uma concepção própria segundo a qual os Estados americanos " requerem a organização política dos mesmos sobre a base do exercício efetivo da democracia representativa " (Carta da OEA, art. 3.d ); e os direitos do homem, que " têm como fundamento os atributos da pessoa humana ", devem ser objeto de proteção internacional ( Declaração Americana, Considerandos, parágr. 2; Convenção Americana, Preâmbulo, parágr. 2 ).

31. A Corte expressou a esse respeito em ocasião anterior que

É possível entender o bem comum, dentro do contexto da Convenção, como um conceito referente às condições da vida social que permitem aos integrantes da sociedade alcançar o maior grau de desenvolvimento pessoal e a maior vigência dos valores democráticos. Nesse sentido, pode-se considerar como um imperativo do bem comum a organização da vida social de forma que se fortaleça o funcionamento das instituições democráticas e se preserve e promova a plena realização dos direitos da pessoa humana... Não escapa à Corte, contudo, a dificuldade de precisar de modo unívoco os conceitos de " ordem pública " e " bem comum ", nem que ambos os conceitos podem ser usados tanto para afirmar os direitos da pessoa perante o poder público, quanto para justificar limitações a esses direitos em nome dos interesses coletivos. A esse respeito, deve-se sublinhar que de nenhuma maneira se poderia invocar a " ordem pública " ou o " bem comum " como meios para suprimir um direito garantido pela Convenção ou para desnaturalizá-lo ou privá-lo de conteúdo real ( ver o art. 29.a da Convenção ). Esses conceitos, enquanto forem invocados como fundamento de limitações aos direitos humanos, devem ser objeto de uma interpretação estritamente adstrita às "justas exigências " de " uma sociedade democrática " que leve em conta o equilíbrio entre os distintos interesses em jogo e a necessidade de preservar o objeto e fim da Convenção ( A colegiação obrigatória de jornalistas ( arts. 13 e 29 Convenção Americana sobre Direitos Humanos ), Opinião Consultiva OC-5/85 de 13 de novembro de 1985. Série A No. 5, parágrs. 66 e 67 ).

32. A lei no Estado democrático não é simplesmente um mandato da autoridade revestido de certos elementos formais necessários. Implica um conteúdo e está dirigida a uma finalidade. O conceito de leis a que se refere o artigo 30,

interpretado no contexto da Convenção e tendo em conta o seu objeto e fim, não pode ser considerado somente de acordo com o princípio da legalidade ( ver supra 23 ). Este princípio, dentro do espírito da Convenção, deve ser entendido como aquele no qual a criação das normas jurídicas de caráter geral deve ser feita de acordo com os procedimentos e pelos órgãos estabelecidos na Constituição de cada Estado Parte, e a ele devem ajustar sua conduta de maneira estrita todas as autoridades públicas. Em uma sociedade democrática, o princípio da legalidade está vinculado inseparavelmente ao da legitimidade, em virtude do sistema internacional que se encontra na base da própria Convenção, relativo ao "exercício efetivo da democracia representativa ", que se traduz, inter alia, na eleição popular dos órgãos de criação jurídica, no respeito à participação das minorias e na ordenação ao bem comum ( ver supra 22 ).

33. A Declaração do México afirmou que o " fim do Estado é a felicidade do homem dentro da sociedade. Devem-se harmonizar os interesses da coletividade com os direitos do indivíduo. O homem americano não concebe viver sem justiça. Tampouco concebe viver sem liberdade " ( " Declaração do México " de 6 de março de 1945, inciso 12. Conferências Internacionais Americanas, Segundo Suplemento, 1945-1954. Washington, D.C.: União Pan-Americana, Departamento Jurídico, 1956, pág. 25 ).

34. Não é possível desvincular o significado da expressão leis no artigo 30 do propósito de todos os Estados americanos expresso no Preâmbulo da Convenção "de consolidar neste Continente, dentro do quadro das instituições democráticas, um regime de liberdade pessoal e de justiça social, fundado no respeito dos direitos essenciais do homem " ( Convenção Americana, Preâmbulo, parágr. 1 ). A democracia representativa é determinante em todo o sistema do qual a Convenção faz parte. É um " princípio " reafirmado pelos Estados americanos na Carta da OEA, instrumento fundamental do Sistema Interamericano. O próprio regime da Convenção reconhece expressamente os direitos políticos ( art. 23 ), que são daqueles que, nos termos do artigo 27, não se podem suspender, o que é indicativo da força que eles têm em dito sistema.

35. Em consequência, as leis a que se refere o artigo 30 são atos normativos direcionados ao bem comum, emanados do Poder Legislativo democraticamente eleito e promulgados pelo Poder Executivo. Esta acepção corresponde plenamente ao contexto geral da Convenção dentro da filosofia do Sistema Interamericano. Somente a lei formal, entendida como o fez a Corte, tem aptidão para restringir o gozo ou exercício dos direitos reconhecidos pela Convenção.

36. O anterior não se contradiz forçosamente com a possibilidade de delegações legislativas nesta matéria, desde que tais delegações estejam autorizadas pela própria Constituição, que sejam exercidas dentro dos limites impostos por ela e pela lei delegante, e que o exercício da potestade delegada esteja sujeito a controles eficazes, de maneira que não desvirtue, nem possa ser utilizado para desvirtuar, o caráter fundamental dos direitos e liberdades protegidos pela Convenção.

37. A necessária existência dos elementos próprios do conceito de lei no artigo 30 da Convenção, permite concluir que os conceitos de legalidade e legitimidade coincidem para os efeitos da interpretação desta norma, já que apenas a lei adotada pelos órgãos democraticamente eleitos e constitucionalmente

facultados, adstrita ao bem comum, pode restringir o gozo e exercício dos direitos e liberdades da pessoa humana.

IV

38. Portanto, em resposta à pergunta do Governo do Uruguai sobre a interpretação da palavra leis no artigo 30 da Convenção,

A CORTE É DE OPINIÃO,

Por unanimidade

que a palavra leis no artigo 30 da Convenção significa norma jurídica de caráter geral, adstrita ao bem comum, emanada dos órgãos legislativos constitucionalmente previstos e democraticamente eleitos, e elaborada segundo o procedimento estabelecido pelas constituições dos Estados Partes para a formação das leis.

Redigida em espanhol e inglês, fazendo fé o texto em espanhol, na sede da Corte em San José, Costa Rica, no dia 9 de maio de 1986.

Thomas Buergenthal Presidente

Rafael Nieto Navia Rodolfo E. Piza E.

Pedro Nikken Héctor Fix-Zamudio

Héctor Gros Espiell Jorge R. Hernández Alcerro

Charles Moyer Secretário