OC-01 - Outros tratados (art. 64 CADH) (Corte IDH)

ÍNTEGRA OFICIAL (espanhol)

CORTE INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS

OPINIÃO CONSULTIVA OC-1/82 DE 24 DE SETEMBRO DE 1982

“OUTROS TRATADOS” OBJETO DA FUNÇÃO CONSULTIVA DA CORTE (ART. 64 CONVENÇÃO AMERICANA SOBRE DIREITOS HUMANOS)

SOLICITADA PELO PERU

Estiveram presentes:

Carlos Roberto Reina, Presidente Pedro Nikken, Vice-Presidente Huntley Eugene Monroe, Juiz Máximo Cisneros, Juiz Rodolfo E. Piza. E., Juiz Thomas Buergenthal, Juiz

Estiveram, além disso, presentes,

Charles Moyer, Secretário, e Manuel Ventura, Secretário Adjunto

A CORTE,

integrada na forma antes mencionada,

emite a seguinte opinião consultiva:

1. O Governo do Peru, mediante nota recebida em 28 de abril de 1982, solicitou a presente opinião consultiva da Corte Interamericana de Direitos Humanos.

2. Mediante notas de data de 28 de abril de 1982, em cumprimento do resolvido por esta Corte em relação ao artigo 52 do seu Regulamento, o Secretário solicitou suas observações a todos os Estados-Membros da Organização dos Estados Americanos, bem como, por intermédio do Secretário-Geral desta, a todos os órgãos a que se refere o Capítulo X da Carta da OEA.

3. O Presidente da Corte fixou o dia 15 de agosto de 1982 como data-limite para encaminhar observações escritas ou outros documentos relevantes.

4. A comunicação do Secretário foi respondida pelos seguintes Estados: Costa Rica, Dominica, Equador, República Dominicana, São Vicente e Granadinas e Uruguai. Receberam-se também respostas dos seguintes órgãos da OEA: o Conselho Permanente, a Secretaria-Geral, a Comissão Interamericana de Direitos Humanos, o Comitê Jurídico Interamericano e o Instituto Pan-Americano de Geografia e História. A maioria de tais respostas contém observações concretas sobre a matéria da consulta.

5. Da mesma forma, as seguintes organizações ofereceram seus pontos de vista sobre a consulta como amici curiae: o Instituto Interamericano de Direitos Humanos, o International Human Rights Law Group, a International League for Human Rights e o Lawyers Committee for International Human Rights, e o Urban Morgan Institute for Human Rights of the University of Cincinnati College of Law.

6. A Corte, reunida em seu Sexto Período Ordinário de Sessões, fixou uma audiência pública para sexta-feira, 17 de setembro de 1982, a fim de ouvir as opiniões dos Estados-Membros e dos órgãos da OEA sobre o pedido de opinião consultiva.

7. Na audiência pública foram feitas à Corte manifestações orais pelos seguintes representantes:

Pelo Peru:

Dom Bernardo Roca Rey, Agente e Embaixador na Costa Rica

Pela Costa Rica:

Dom Carlos José Gutiérrez, Agente e Ministro da Justiça Dom Manuel Freer Jiménez, Conselheiro

Pela Comissão Interamericana de Direitos Humanos:

Dom Carlos Alberto Dunshee de Abranches, Delegado e Membro.

I

FORMULAÇÃO DO PROBLEMA

8. O Governo do Peru pergunta, em relação ao artigo 64 da Convenção Americana sobre Direitos Humanos (doravante "a Convenção"):

Como deve ser interpretada a frase: "ou de outros tratados concernentes à proteção dos direitos humanos nos Estados Americanos"?

Em relação a tal tema, o Governo peruano solicita que a consulta responda às seguintes perguntas específicas.

Essa frase refere-se e compreende:

a) Somente os tratados adotados no âmbito ou sob os auspícios do Sistema Interamericano?; ou,

b) Os tratados concluídos unicamente entre Estados Americanos, ou seja, que a referência está limitada aos tratados em que são partes exclusivamente Estados Americanos?; ou,

c) Todos os tratados nos quais um ou mais Estados Americanos sejam partes?

9. O artigo 64 da Convenção dispõe:

1. Os Estados-Membros da Organização poderão consultar a Corte sobre a interpretação desta Convenção ou de outros tratados concernentes à proteção dos direitos humanos nos Estados Americanos. Da mesma forma, poderão consultá-la, no que lhes compete, os órgãos enumerados no Capítulo X da Carta da Organização dos Estados Americanos, reformada pelo Protocolo de Buenos Aires.

2. A Corte, a pedido de um Estado-Membro da Organização, poderá emitir pareceres sobre a compatibilidade entre qualquer de suas leis internas e os mencionados instrumentos internacionais.

10. Da leitura da consulta formulada depreende-se que, na realidade, o Governo do Peru formulou uma única pergunta com três possíveis alternativas de resposta. A questão principal consiste em definir quais são os tratados que podem ser objeto de interpretação por esta Corte em aplicação das atribuições que lhe confere o artigo 64 da Convenção. Daí que a opinião solicitada conduza à fixação de certos limites à competência consultiva da Corte que não estão claramente estabelecidos por dito artigo 64. A consideração e resposta da pergunta formulada servirá para determinar quais tratados internacionais, concernentes à proteção dos direitos humanos, poderiam ser objeto de interpretação por esta Corte segundo as disposições do artigo 64; ou, mais exatamente, para estabelecer quais tratados referentes a essa matéria deveriam ser considerados, a priori, excluídos do âmbito de competência da Corte dentro de sua função consultiva.

11. Uma resposta direta da questão comportaria uma distinção detalhada entre tratados bilaterais e multilaterais, bem como entre aqueles concebidos dentro do sistema interamericano e os que lhe são alheios, ou entre aqueles em que só são partes Estados-Membros do sistema e os que têm como partes Estados-Membros do sistema e outros que não o são; ou aqueles em que os Estados americanos não são ou não podem ser partes. Da mesma forma, caberia distinguir, dentro de cada uma dessas categorias, entre tratados cujo objeto fundamental é a proteção dos direitos humanos e tratados que, mesmo tendo outro propósito, incluem disposições concernentes a essa matéria. Uma vez feitas essas distinções, haveria que estabelecer com precisão quais dentre eles podem ser objeto de interpretação pela Corte e quais não.

12. A presente consulta obedece justamente ao fato de a Convenção não ter fixado, a priori, limites precisos às matérias que podem ser objeto de interpretação pela Corte em sua função consultiva. Daí que esta estime que, antes de passar a analisar concretamente o significado da expressão "outros tratados concernentes à proteção dos direitos humanos nos Estados Americanos", é necessário determinar o âmbito da função consultiva que lhe atribui o artigo 64 da Convenção.

13. Esse artigo, com efeito, dentro da amplitude de seus termos, estabelece certos limites genéricos para a atuação da Corte, os quais constituem o quadro dentro do qual se conheceria a interpretação de tais tratados. A resposta à presente consulta é chamada a determinar, dentro dos fins gerais do Pacto de San José e da função que o mesmo atribui à Corte, se é necessário ou não dar maior precisão aos termos do artigo 64.

II O MARCO GERAL DO PROBLEMA

14. O artigo 64 da Convenção confere a esta Corte a mais ampla função consultiva que tenha sido confiada a qualquer tribunal internacional até o presente. Estão legitimados para solicitar pareceres consultivos a totalidade dos órgãos da Organização dos Estados Americanos enunciados no Capítulo X da Carta, e igualmente todo Estado-Membro da mesma, seja ou não parte na Convenção. O objeto da consulta não está limitado à Convenção, mas alcança outros tratados concernentes à proteção dos direitos humanos nos Estados americanos, sem que nenhuma parte ou aspecto de tais instrumentos esteja, em princípio, excluído do âmbito dessa função de assessoria. Por último, concede-se a todos os membros da OEA a possibilidade de solicitar pareceres sobre a compatibilidade entre qualquer de suas leis internas e os mencionados instrumentos internacionais.

15. A amplitude dos termos do artigo 64 da Convenção contrasta com o disposto para outros tribunais internacionais. Assim, o artigo 96 da Carta das Nações Unidas confere competência à Corte Internacional de Justiça para emitir pareceres consultivos sobre qualquer questão jurídica, mas restringe a possibilidade de solicitá-los à Assembleia Geral e ao Conselho de Segurança, ou, em certas condições, a outros órgãos e organismos especializados da Organização; em contrapartida, não autoriza para tal os Estados-Membros.

16. Dentro do âmbito da proteção internacional dos direitos humanos, o Protocolo nº 2 à Convenção Europeia para a Proteção dos Direitos Humanos e das Liberdades Fundamentais concede competência à Corte Europeia para emitir pareceres consultivos, mas a submete a limites precisos. Somente o Comitê de Ministros pode formular uma solicitação nesse sentido; e o parecer só pode versar sobre questões jurídicas relativas à interpretação da Convenção e de seus Protocolos, excluído tudo o que se refira ao conteúdo ou extensão dos direitos e liberdades definidos nesses instrumentos, bem como os demais assuntos que, em virtude de um recurso previsto na Convenção, poderiam ser submetidos à Comissão Europeia de Direitos Humanos, à própria Corte ou ao Comitê de Ministros.

17. Os trabalhos preparatórios da Convenção confirmam o propósito desta, no sentido de definir do modo mais amplo a função consultiva da Corte. A primeira proposição sobre a matéria foi incluída no anteprojeto preparado pela Comissão Interamericana de Direitos Humanos em seu período extraordinário de sessões de julho de 1968, que foi adotado pelo Conselho da OEA em outubro do mesmo ano (OEA/Ser.G/V/C-d-1631). O artigo 53 deste texto dispunha:

A Assembleia Geral, o Conselho Permanente e a Comissão poderão consultar a Corte sobre a interpretação desta Convenção ou de outro tratado concernente à proteção dos Direitos Humanos nos Estados Americanos; e os Estados-Partes, sobre a compatibilidade entre alguma de suas leis internas e referidos instrumentos internacionais.

Dito texto, cuja amplitude, por si só, superava outros antecedentes análogos no direito internacional, foi modificado pelo artigo 64 da vigente Convenção, para estender ainda mais a função consultiva da Corte. No que se refere à faculdade de consulta, conferiu-se-a, além disso, aos órgãos da OEA enumerados no Capítulo X da Carta e aos Estados-Membros da Organização, embora não fossem partes da Convenção. E pelo que toca à matéria consultável, substituiu-se o singular do artigo 53 do anteprojeto de Convenção ("outro tratado concernente") pelo plural ("outros tratados concernentes"), o que demonstra, em seu conjunto, uma marcada tendência extensiva.

18. A amplitude dos termos do artigo 64 da Convenção não pode, contudo, confundir-se com a ausência de limites à função consultiva da Corte. No que se refere às matérias que podem ser objeto de consultas e, em particular, aos tratados que podem ser interpretados, existem limites de caráter geral que se derivam dos termos do artigo 64, dentro de seu contexto, bem como do objeto e fim do tratado.

19. Um primeiro grupo de limitações deriva-se da circunstância de que a Corte está concebida como uma instituição judicial do sistema interamericano. A este respeito, cabe destacar que é justamente em sua função consultiva que se põe em relevo o papel deste tribunal, não só dentro da Convenção, mas também dentro do sistema em seu conjunto. Esse papel se manifesta, ratione materiae, na competência que se reconhece à Corte para interpretar por via consultiva outros tratados internacionais diferentes da Convenção; e, além disso, ratione personae, na faculdade de consulta, que não se estende somente à totalidade dos órgãos mencionados no Capítulo X da Carta da OEA, mas igualmente a todo Estado-Membro desta, embora não seja parte da Convenção.

20. Dessa condição da Corte derivam-se certas restrições à sua competência. Mas elas não se referem forçosamente à limitação de sua função interpretativa a instrumentos internacionais concebidos dentro do sistema interamericano, pois é frequente que os distintos órgãos do mesmo apliquem tratados que extrapolam o âmbito regional.

21. Este primeiro grupo de limitações implica, antes, que a Corte não está chamada a assumir, nem no contencioso, nem no consultivo, uma função orientada a determinar o alcance dos compromissos internacionais, de qualquer natureza que sejam, assumidos por Estados que não sejam membros do sistema interamericano, ou a interpretar as normas que regulam a estrutura ou funcionamento de órgãos ou organismos internacionais alheios ao mesmo. Em contrapartida, poderá abordar a interpretação de um tratado sempre que esteja diretamente implicada a proteção dos direitos humanos em um Estado-Membro do sistema interamericano.

22. Outras limitações derivam-se da função geral que corresponde à Corte dentro do sistema da Convenção, e muito particularmente, dos fins de sua competência consultiva. A Corte é, antes de tudo e principalmente, uma instituição judicial autônoma que tem competência para decidir qualquer caso contencioso relativo à interpretação e aplicação da Convenção, e para dispor que se

garanta à vítima da violação de um direito ou liberdade protegidos por esta, o gozo do direito ou liberdade violados (artigos 62 e 63 da Convenção e artigo 1º do Estatuto da Corte). Em virtude do caráter obrigatório que têm suas decisões em matéria contenciosa (artigo 68), a Corte representa, além disso, o órgão com maior poder cominatório para garantir a efetiva aplicação da Convenção.

23. A eventual oposição entre os fins da competência consultiva e os da competência contenciosa dos tribunais internacionais tem sido objeto de frequente polêmica. No âmbito do direito internacional geral, têm sido normalmente os Estados que manifestaram suas reservas, e até sua oposição, diante do exercício da função consultiva em certos casos concretos, por verem nela uma fórmula para evadir o princípio segundo o qual todo procedimento judicial, referente a uma questão jurídica pendente entre Estados, exige o consentimento destes. Nas últimas situações em que se produziu a referida oposição à emissão do parecer consultivo solicitado conforme a Carta das Nações Unidas, a Corte Internacional de Justiça, com distintos raciocínios, decidiu responder, apesar de tudo, à consulta requerida. (Cf. Interpretation of Peace Treaties, 1950 I.C.J. 65; South-West Africa, International Status of, 1950 I.C.J. 128; Certain Expenses of the United Nations, 1962 I.C.J. 151; Legal Consequences for States of the Continued Presence of South Africa in Namibia (South West Africa) notwithstanding Security Council Resolution 276 (1970), 1971 I.C.J. 16).

24. No âmbito dos direitos humanos apresentam-se outros problemas de natureza particular. Como os tratados concernentes a esta matéria estão orientados, mais do que a estabelecer um equilíbrio de interesses entre Estados, a garantir o gozo de direitos e liberdades do ser humano, levantou-se o temor de que a função consultiva possa debilitar a contenciosa ou, pior ainda, possa servir para desvirtuar os fins desta ou alterar, em prejuízo da vítima, o funcionamento do sistema de proteção previsto pela Convenção. Neste sentido, levantou-se a preocupação pela eventualidade de que, em detrimento do pleno funcionamento dos mecanismos dispostos pelo Pacto de São José e do interesse da vítima, possa recorrer-se à instância consultiva com o deliberado propósito de perturbar o trâmite de um caso pendente perante a Comissão, "sem aceitar a jurisdição litigiosa da Corte e assumir a obrigação correspondente, que é o cumprimento da decisão" (Dunshee de Abranches, Carlos: "A Corte Interamericana de Direitos Humanos", em A Convenção Americana sobre Direitos Humanos (OEA, 1980), pág. 117).

25. A função consultiva da Corte não pode desvincular-se dos propósitos da Convenção. Dita função tem por finalidade coadjuvar o cumprimento das obrigações internacionais dos Estados americanos no que concerne à proteção dos direitos humanos, bem como o cumprimento das funções que neste âmbito têm atribuídas os distintos órgãos da OEA. É óbvio que toda solicitação de parecer consultivo que se afaste desse fim debilitaria o sistema da Convenção e desnaturalizaria a competência consultiva da Corte.

26. As considerações anteriores fundamentam um segundo grupo de limites que derivam do contexto em que se conferiu à Corte competência consultiva, bem como do objeto e fim da Convenção. Esta última, contudo, não precisa, a priori, a extensão desses limites nem o alcance dessa competência. Diferem neste sentido

o sistema americano e o europeu de proteção aos direitos humanos, pois o Protocolo nº 2 à Convenção Europeia (artigo 1.2) exclui expressamente do âmbito consultivo certas matérias, conforme se assinalou no parágrafo 16.

27. Na concepção do artigo 64 do Pacto de São José, em contrapartida, não se considera excluída expressamente nenhuma matéria concernente à proteção dos direitos humanos nos Estados americanos, de maneira que esses limites gerais estão chamados a adquirir sua dimensão precisa em cada caso concreto que a Corte tenha de considerar. É este o sistema reconhecido pela jurisprudência internacional e pelo direito internacional geral.

28. A Corte interpreta, tal como o fez a Corte Internacional de Justiça, que a competência consultiva é de natureza permissiva e que comporta o poder de apreciar se as circunstâncias em que se baseia o pedido são tais que a levem a não dar uma resposta. (Cf. Interpretation of Peace Treaties, 1950 I.C.J. 65).

29. Os termos amplios em que está concebido o artigo 64 da Convenção e a circunstância de o Regimento da Corte dispor que esta se inspirará, para o procedimento em matéria consultiva, nas disposições que regulam os casos contenciosos, no que resultem aplicáveis, põem de manifesto o importante poder de apreciação do tribunal, para valorar as circunstâncias de cada espécie, diante dos limites genéricos que a Convenção estabelece para a sua função consultiva.

30. Esse amplo poder de apreciação não pode, contudo, confundir-se com uma simples faculdade discricionária para emitir ou não o parecer solicitado. Para abster-se de responder a uma consulta que lhe seja proposta, a Corte deve ter razões determinantes, derivadas da circunstância de o pedido exceder os limites que a Convenção estabelece para a sua competência nesse âmbito. De resto, toda decisão pela qual a Corte considere que não deve dar resposta a uma solicitação de parecer consultivo deve ser fundamentada, segundo exige o artigo 66 da Convenção.

31. Das considerações anteriores pode-se concluir, por um lado, que um primeiro grupo de limitações à competência consultiva da Corte decorre da circunstância de que esta só pode conhecer, dentro dessa função, sobre a interpretação de tratados em que esteja diretamente implicada a proteção dos direitos humanos em um Estado-Membro do sistema interamericano. Por outro lado, que um segundo grupo de limitações decorre da inadmissibilidade de qualquer solicitação de consulta que conduza a desvirtuar a jurisdição contenciosa da Corte ou, em geral, a enfraquecer ou alterar o sistema previsto pela Convenção, de modo que possam ser prejudicados os direitos das vítimas de eventuais violações dos direitos humanos. Por fim, a Corte deve considerar as circunstâncias de cada caso e, se por razões determinantes concluir que não seria possível emitir o parecer solicitado sem violar esses limites e desnaturalizar a sua função consultiva, abster-se-á de respondê-la mediante decisão fundamentada.

III OS TRATADOS OBJETO DE PARECERES CONSULTIVOS

32. Com base nessas considerações gerais, a Corte passa a examinar as perguntas concretas formuladas na consulta do Governo do Peru. Trata-se de determinar quais tratados se encontram dentro e quais fora do âmbito da competência consultiva da Corte, segundo quem sejam as partes em tal tratado e, de certa forma, segundo a origem do convênio. De acordo com a consulta do Governo do Peru, o critério mais estrito de interpretação levaria a considerar compreendidos na definição do artigo 64 da Convenção apenas os tratados adotados no âmbito ou sob os auspícios do sistema interamericano. O critério mais amplo, por outro lado, estenderia as funções da Corte até abranger todo tratado concernente à proteção dos direitos humanos do qual sejam partes um ou mais Estados americanos.

33. Para a interpretação do artigo 64 da Convenção, a Corte utilizará os métodos tradicionais do direito internacional, tanto no que se refere às regras gerais de interpretação quanto no que tange aos meios complementares, nos termos em que estes foram recolhidos pelos artigos 31 e 32 da Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados.

34. Nem a solicitação do Governo do Peru, nem a Convenção, distinguem, nessa perspectiva, entre tratados multilaterais e tratados bilaterais, bem como tampouco entre tratados que tenham por objeto principal a proteção dos direitos humanos e tratados que, mesmo com outro objeto principal, contenham disposições concernentes a esta matéria, como ocorre, por exemplo, com a Carta da OEA. A Corte considera que as respostas dadas aos questionamentos formulados no parágrafo 32 resultam aplicáveis a todos estes tratados, visto que o problema de fundo consiste em determinar quais são as obrigações internacionais contraídas pelos Estados americanos que estão sujeitas a interpretação consultiva e quais as que não poderiam estar. Não parece, pois, determinante o caráter bilateral ou multilateral do tratado fonte dessa obrigação, nem tampouco qual seja o seu objeto principal.

35. Tampouco a Convenção define, nem se propõe na solicitação do Governo do Peru, o que se deve entender por "Estados Americanos" na disposição do artigo 64. A Corte interpreta que, conforme o sentido comum que se deve atribuir aos termos do tratado no seu contexto, tal expressão alude a todos os Estados que podem ratificar a Convenção ou a ela aderir, segundo o artigo 74 da mesma, ou seja, aos membros da OEA.

36. O conjunto de questionamentos formulados pelo Governo do Peru conduz à seguinte pergunta, que deve ser respondida igualmente de acordo com o texto do artigo 64 e com o objeto e fim do tratado: está dentro do propósito da Convenção excluir, a priori, todo parecer consultivo da Corte sobre obrigações internacionais contraídas por Estados americanos, e que digam respeito à proteção dos direitos humanos, pelo só fato de a fonte de tais obrigações ser um tratado concebido fora do sistema interamericano ou de também serem partes do mesmo Estados alheios a esse sistema?

37. A interpretação textual do artigo 64 da Convenção não conduz a deduzir que esse propósito restritivo esteja presente em tal tratado. Nos parágrafos 14 a 17, destacou-se a amplitude com que foi concebida a competência consultiva da Corte. Dentro desse contexto, o sentido comum dos termos do artigo 64 não permite considerar que se tenha buscado a exclusão do seu âmbito de certos tratados internacionais, pelo só fato de Estados alheios ao sistema interamericano serem ou poderem ser partes dos mesmos. Com efeito, a única limitação que nasce dessa disposição é que se trate de acordos internacionais concernentes à proteção dos direitos humanos nos Estados americanos. Não se exige que sejam tratados entre Estados americanos, ou que sejam tratados regionais ou que tenham sido concebidos no âmbito do sistema interamericano. Esse propósito restritivo não pode ser presumido, a partir do momento em que não se expressou de forma alguma.

38. A distinção implícita no artigo 64 da Convenção alude, antes, a uma questão de caráter geográfico-político. Dito de forma mais exata, o que interessa é estabelecer a cargo de qual Estado estão as obrigações cuja natureza ou alcance se trata de interpretar, e não a fonte das mesmas. Se o fim principal da consulta se refere ao cumprimento ou alcance de obrigações contraídas por um Estado-Membro do sistema interamericano, a Corte é competente para emiti-la, ainda quando fosse inevitável interpretar o tratado em seu conjunto. Por outro lado, não seria competente se o propósito principal da consulta for o alcance ou o cumprimento dos compromissos internacionais assumidos por Estados alheios a tal sistema. Esta distinção destaca novamente a necessidade de resolver em cada caso segundo as circunstâncias concretas.

39. A conclusão anterior ganha especial relevo ao examinar o disposto pelo artigo 64.2 da Convenção, que autoriza os Estados-Membros da OEA a solicitar um parecer consultivo sobre a compatibilidade entre qualquer de suas leis internas e tratados concernentes à proteção dos direitos humanos nos Estados americanos. Trata-se, neste caso, de um serviço que a Corte está capacitada a prestar a todos os integrantes do sistema interamericano, com o propósito de coadjuvar o cumprimento de seus compromissos internacionais referentes a essa matéria. Nessa perspectiva, tendo em vista que um Estado americano não está menos obrigado a cumprir um tratado internacional pelo fato de serem ou poderem ser partes do mesmo Estados não americanos, não se vê nenhuma razão para que não possa solicitar consultas sobre a compatibilidade entre qualquer de suas leis internas e tratados concernentes à proteção dos direitos humanos que tenham sido adotados fora do âmbito do sistema interamericano. Existe, além disso, um interesse prático em que essa função interpretativa seja cumprida dentro do sistema interamericano, ainda que se trate de acordos internacionais adotados fora de seu âmbito, já que, como se destacou a respeito dos métodos regionais de tutela, estes "são mais idôneos para a tarefa e ao mesmo tempo poderíamos dizer que são mais toleráveis para os Estados deste hemisfério..." (Sepúlveda, César, "Panorama de los Derechos Humanos", em Boletín del Instituto de Investigaciones Jurídicas (México), setembro-dezembro 1982, pág. 1054).

40. Por outra parte, o próprio fundo da matéria opõe-se a uma distinção radical entre universalismo e regionalismo. A unidade de natureza do ser humano e o caráter universal dos direitos e liberdades que merecem garantia estão na base

de todo regime de proteção internacional. De modo que resultaria impróprio fazer distinções sobre a aplicabilidade do sistema de proteção, conforme as obrigações internacionais contraídas pelo Estado nasçam ou não de uma fonte regional. Por isso, reclama-se a existência de certos padrões mínimos nesta matéria. O Preâmbulo do Pacto de San José recolhe inequivocamente esta ideia quando reconhece que os direitos essenciais do homem "têm como fundamento os atributos da pessoa humana, razão pela qual justificam uma proteção internacional, de natureza convencional..."

41. Na Convenção adverte-se uma tendência a integrar o sistema regional e o sistema universal de proteção dos direitos humanos. No Preâmbulo reconhece-se que os princípios que servem de base a esse tratado foram também consagrados na Declaração Universal dos Direitos Humanos e que "foram reafirmados e desenvolvidos em outros instrumentos internacionais, tanto de âmbito universal como regional". Igualmente, várias disposições da Convenção fazem referência a outras convenções internacionais ou ao direito internacional, sem restringi-las ao âmbito regional (artigos 22, 26, 27 e 29, por exemplo). Entre elas, cabe destacar muito especialmente o disposto pelo artigo 29, que contém as normas de interpretação da Convenção e que se opõe, em termos bastante claros, a restringir o regime de proteção dos direitos humanos atendendo à fonte das obrigações que o Estado tenha assumido nessa matéria. Dito artigo textualmente assinala:

Artigo 29 Normas de Interpretação

Nenhuma disposição da presente Convenção pode ser interpretada no sentido de:

a) permitir a algum dos Estados Partes, grupo ou pessoa, suprimir o gozo e exercício dos direitos e liberdades reconhecidos na Convenção ou limitá-los em maior medida do que a prevista nela;

b) limitar o gozo e exercício de qualquer direito ou liberdade que possa estar reconhecido de acordo com as leis de qualquer dos Estados Partes ou de acordo com outra convenção em que seja parte um dos ditos Estados;

c) excluir outros direitos e garantias que são inerentes ao ser humano ou que decorrem da forma democrática representativa de governo, e

d) excluir ou limitar o efeito que possam produzir a Declaração Americana dos Direitos e Deveres do Homem e outros atos internacionais da mesma natureza.

42. É necessário destacar particularmente a importância que tem, na consulta solicitada, o disposto pelo artigo 29.b). A função que o artigo 64 da

Convenção atribui à Corte faz parte do sistema de proteção estabelecido por dito instrumento internacional. Por conseguinte, este tribunal interpreta que excluir, a priori, de sua competência consultiva tratados internacionais que obriguem Estados americanos, em matérias concernentes à proteção dos direitos humanos, constituiria uma limitação à plena garantia dos mesmos, em contradição com as regras consagradas pelo artigo 29.b).

43. O propósito de integração do sistema regional com o universal percebe-se, igualmente, na prática da Comissão Interamericana de Direitos Humanos, perfeitamente ajustada ao objeto e fim da Convenção, da Declaração Americana e do Estatuto da Comissão. Em várias ocasiões, em seus relatórios e resoluções, a Comissão invocou corretamente "outros tratados concernentes à proteção dos direitos humanos nos Estados Americanos", independentemente de seu caráter bilateral ou multilateral, ou de terem sido adotados ou não dentro do âmbito ou sob os auspícios do sistema interamericano. Isso ocorreu, ultimamente, em casos como os relatórios sobre a situação dos direitos humanos em El Salvador (OEA/Ser.L/V/II.46, doc. 23, rev. 1, 17 novembro 1979) págs. 37 e 38; sobre a situação dos presos políticos em Cuba (OEA/Ser.L/V/II.48, doc. 24, 14 dezembro 1979) pág. 9; sobre a situação dos direitos humanos na Argentina (OEA/Ser.L/V/II.49, doc. 19, 11 abril 1980) págs. 24 e 25; sobre a situação dos direitos humanos na Nicarágua (OEA/Ser.L/V/II.53, doc. 25, 30 junho 1981) pág. 31; sobre a situação dos direitos humanos na Colômbia (OEA/Ser L/V/II.53, doc. 22, 30 junho 1981) págs. 56 e 57; sobre a situação dos direitos humanos na Guatemala (OEA/Ser.L/V/II.53, doc. 21, rev. 2, 13 outubro 1981 ) págs. 16 e 17; sobre a situação dos direitos humanos na Bolívia (OEA/Ser.L/V/II.53, doc. 6, rev. 2, 13 outubro 1981) págs. 20 e 21; e Caso 7481 Fatos ocorridos em Caracoles (Bolívia), Resolução Nº 30/82 (OEA/Ser L/V/II.55, doc. 54, 8 março 1982).

44. A circunstância de a Comissão ter adotado a mencionada prática, como um meio para o melhor cumprimento das funções que estão a seu cargo, põe em evidência, ao mesmo tempo, um interesse dos próprios Estados em poder recorrer à Corte a fim de obter um parecer consultivo sobre um tratado concernente à proteção dos direitos humanos do qual seja parte, mas que tenha sido adotado fora do âmbito do sistema interamericano. Com efeito, poderia ocorrer que a Comissão interpretasse que um tratado do mencionado gênero deva ser aplicado em um sentido determinado, e que essa interpretação não seja compartilhada pelo Estado afetado, o qual poderia encontrar, na competência que atribui a esta Corte o artigo 64 da Convenção, um meio para fazer valer seus pontos de vista.

45. Os trabalhos preparatórios da Convenção confirmam o sentido resultante da interpretação feita, conforme os termos do artigo 64, dentro de seu contexto e levando em conta seu objeto e seu fim. Ditos trabalhos podem, pois, ser utilizados como meio de interpretação complementar, segundo prevê o artigo 32 da Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados.

46. No parágrafo 17 destacou-se como a evolução do texto, que finalmente seria o do artigo 64, revelou uma marcada tendência extensiva. A circunstância de essa redação ter sido produzida quando já havia sido adotado o restritivo artigo 1 do Protocolo Nº 2 da Convenção Europeia, põe de manifesto que o

Pacto de San José quis dar à Corte Interamericana de Direitos Humanos uma competência consultiva o mais ampla possível, sem as limitações do sistema europeu.

47. Igualmente, na fase preparatória ficou evidenciada a oposição da maioria das partes em considerar, nesta matéria, uma distinção radical entre universalismo e regionalismo. Com efeito, por ocasião da abertura para assinatura do Pacto Internacional dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, do Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos e do Protocolo Facultativo deste último, concebidos dentro do âmbito da ONU, o Conselho da OEA, em junho de 1967, consultou os Estados Membros da Organização sobre se deveria prosseguir a preparação de uma convenção americana, não obstante a aprovação daqueles instrumentos pelas Nações Unidas. Dez dos doze Estados que responderam à consulta inclinaram-se pela continuação dos trabalhos preparatórios dessa Convenção, dentro da ideia de que a mesma se coordenaria com as disposições dos pactos aprovados pela Assembleia Geral da ONU. Como resultado dessa consulta, realizou-se finalmente a Conferência Interamericana Especializada sobre Direitos Humanos, na Costa Rica, em novembro de 1969. De modo, pois, que também os trabalhos preparatórios revelam a tendência a integrar o sistema regional com o universal, que já se havia advertido na própria Convenção.

48. De todo o exposto pode-se concluir que o próprio texto do artigo 64 da Convenção, o objeto e fim da mesma, as normas de interpretação consagradas no artigo 29, a prática da Comissão e os trabalhos preparatórios estão todos orientados univocamente no mesmo sentido. Não existe nenhuma razão para excluir, prévia e abstratamente, que possa ser solicitada à Corte, e esta emitir, uma consulta sobre um tratado aplicável a um Estado americano em matéria concernente à proteção dos direitos humanos, pelo só fato de serem também partes de dito tratado Estados que não pertencem ao sistema interamericano, ou de não ter sido adotado dentro do âmbito ou sob os auspícios deste.

49. Em algumas das observações recebidas pela Corte, tanto de Estados-Membros quanto de órgãos da OEA, nota-se uma tendência a interpretar restritivamente o artigo 64. Em certos casos, trata-se de argumentos textuais sobre o que deve ser entendido pela expressão "nos Estados Americanos", aos quais já se fez referência no parágrafo 37. Mas expressam-se, além disso, pelo menos outras duas reservas, mais de fundo. Em primeiro lugar, sustenta-se que uma interpretação ampla permitiria à Corte emitir um parecer consultivo que envolva Estados que nada têm a ver com a Convenção nem com a Corte, e que nem sequer podem atuar perante ela. Ora, como já se assinalou, se fosse solicitada uma consulta cujo propósito principal fosse determinar o alcance ou o cumprimento dos compromissos internacionais assumidos por Estados alheios ao sistema interamericano, a Corte estaria habilitada a abster-se de respondê-la, por decisão fundamentada. O que não resulta convincente é que, da só circunstância de existir essa possibilidade, sanável em cada caso concreto, se pretenda concluir que ela basta para excluir, a priori, que a Corte possa emitir um parecer consultivo que lhe seja submetido e que diga respeito a obrigações referentes à proteção dos direitos humanos, contraídas por um Estado americano, unicamente porque se originem fora do âmbito do sistema interamericano.

50. Também se assinalou que o exercício até esses limites da competência consultiva da Corte poderia levar a interpretações contraditórias entre este tribunal e outros órgãos alheios ao sistema interamericano, mas que também poderiam ser chamados a aplicar e interpretar tratados concluídos fora do âmbito deste. Na realidade, este é um típico argumento que prova demais, e que não tem, além disso, a transcendência que se pode imaginar à primeira vista. Prova demais, porque a possibilidade de tais interpretações contraditórias está sempre posta. Em todo sistema jurídico, é um fenômeno normal que diferentes tribunais que não têm entre si uma relação hierárquica possam passar a conhecer e, em consequência, a interpretar o mesmo corpo normativo, razão pela qual não deve causar estranheza que, em certas ocasiões, resultem conclusões contraditórias ou, pelo menos, diferentes sobre a mesma regra de direito. No direito internacional, por exemplo, a competência consultiva da Corte Internacional de Justiça estende-se a qualquer questão jurídica, de modo que o Conselho de Segurança ou a Assembleia Geral poderiam, hipoteticamente, submeter-lhe uma consulta sobre um tratado entre os que, sem sombra de dúvida, poderiam também ser interpretados por esta Corte em aplicação do artigo 64. Por conseguinte, a interpretação restritiva desta última disposição não teria sequer a virtualidade de eliminar possíveis contradições do gênero comentado.

51. Além disso, se fosse suscitada concretamente tal contradição, não se estaria diante de um fato de maior gravidade. Não se deve, com efeito, esquecer que os pareceres consultivos da Corte, como os de outros tribunais internacionais, por sua própria natureza, não têm o mesmo efeito vinculante que se reconhece para suas sentenças em matéria contenciosa no artigo 68 da Convenção; e, se é assim, menos razões existem para extrair argumentos dos eventuais efeitos que pudessem ter perante Estados que nem sequer teriam participado do procedimento consultivo. Nesta perspectiva, é óbvio que tal possível contradição de opiniões entre esta Corte e outros tribunais ou entes carece de transcendência prática, e resulta perfeitamente concebible no plano teórico.

52. Por conseguinte, em resposta à consulta do Governo do Peru sobre o significado da frase "ou de outros tratados concernentes à proteção dos direitos humanos nos Estados Americanos" contida no artigo 64 da Convenção,

A CORTE É DE OPINIÃO,

Primeiro

Por unanimidade

que a competência consultiva da Corte pode ser exercida, em geral, sobre toda disposição relativa à proteção dos direitos humanos de qualquer tratado internacional aplicável nos Estados americanos, independentemente de ser bilateral ou multilateral, de qual seja o seu objeto principal ou de serem ou poderem ser partes dele Estados alheios ao sistema interamericano.

Segundo

Por unanimidade

que, por razões determinantes que exporá em decisão fundamentada, a Corte poderá abster-se de responder a uma consulta se entender que, nas circunstâncias do caso, o pedido excede os limites de sua função consultiva, seja porque a matéria suscitada diz respeito principalmente a compromissos internacionais contraídos por um Estado não americano ou à estrutura ou funcionamento de órgãos ou organismos internacionais alheios ao sistema interamericano, seja porque a tramitação da solicitação possa levar a alterar ou a fragilizar, em prejuízo do ser humano, o regime previsto pela Convenção; seja por outra razão análoga.

Redigida em espanhol e inglês, fazendo fé o texto em espanhol, na sede da Corte em San José, Costa Rica, no dia 24 de setembro de 1982.

CARLOS ROBERTO REINA PRESIDENTE

PEDRO NIKKEN-HUNTLEY - EUGENE MUNROE - MAXIMO CISNEROS

RODOLFO E. PIZA E. THOMAS BUERGENTHAL

CHARLES MOYER SECRETÁRIO